05 /关于加快道路车辆法制化治理体系建设的建议

九州体育改为bet9  在道路车辆领域,能源革命、互联网革命和智能革命方兴未艾,创新的科技和商业模式不断涌现,既对传统的法律法规和管理形成了巨大挑战,也提出了全新的需求。具体而言,就是要实现车辆管理体系和管理能力的现代化,核心是建立维护社会公共利益和适应产业发展需要的车辆法制化管理体系。既体现统一协调又体现分工合作各负其责、既体现强有力的约束力又体现市场经济条件下简政放权、既体现严格程序管理又体现公平透明的新时期道路车辆治理思路。“打通职能、科学合并、捋顺关系”,在基本实施完成了国务院机构改革后,目前各地按照中央的部署,进一步深化党和国家机构改革,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在此基础上,我们认为,中国有必要在更高视野和更宏观的角度去思考道路车辆各板块的治理体系建设问题。


一、 现状与问题


九州体育改为bet9(一)法制化管理体系整体建设相对滞后


九州体育改为bet9  车辆产品涉及安全、环保、节能等重大社会公共利益,各国都对汽车产业和汽车产品进行严格管理。当前,政府管理难以到位主要是由于我国对车辆管理缺乏顶层设计,政府部门对车辆的管理缺乏法律依据或法律依据不足,即车辆管理法制化建设滞后,由此导致的车辆管理体制不合理、相关部门管理边界不够清晰,以及政府管理的“越位”、“缺位”和“错位”。


(二)现行相关法律未能覆盖车辆管理的所有环节


  尤其是事中事后监管环节缺乏法律规定或规定不明确,导致事中事后多个环节缺乏有效监管;同时,由于现行相关法律法规的规定过于原则、笼统,导致政府部门执法随意性过大,管理过程中存在执法不严、选择性执法和违法不究等现象。在应对未来趋势如新能源汽车、自动驾驶、智慧交通基础设施等方面,现有的法律法规也存在诸多缺陷和不足。


  十八大以来,通过卓有成效的“放管服”改革,政府部门对于车辆准入等事前审批事项大大缩减。例如工信部2018年启动了公告改革,先后发布了《道路机动车辆企业和产品准入管理办法》,于2019年6月1日正式实施;认监委在部分车辆部件的3C认证上,缩小了强制认证的范围,在某些零部件推行企业自我认证的管理模式等。生态环境部把型式认证改为了信息公开的模式。1月30日,国务院常务会议审议通过了《报废机动车回收管理办法(修订草案)》对报废机动车回收管理工作重大政策调整。但这些改善仅仅都还是在各部门原有的职能范围内做的改善,单个部门也不具备顶层系统性改革的能力。车辆生产企业退出机制、生产一致性、在用车辆检验、在用车辆改装及报废车辆回收利用等事中事后环节长期以来一直缺乏行之有效的监管措施。很多事中事后管理环节尚未建立起科学完善且公开透明的制度和程序。


九州体育改为bet9  以汽车生产准入为例,它是政府部门依法授予企业的行政许可。现行法律法规对企业退出没有明确规定,导致政府部门无法取消已经停产多年和经营陷入困境汽车企业的生产资质。


九州体育改为bet9(三)现行相关法律法规多系立法机构委托部门立法,部门化倾向现象突出


  相关法律法规之间缺乏统筹设计,技术法规体系缺失,法律法规间系统性和衔接性不够,再加上各部门执法缺乏协调和配合,直接导致车辆管理部门职能交叉和重复管理。


  我国车辆管理涉及工信部、市场监管总局、公安部、生态环境部、交通运输部、国家发改委、财政部、商务部、科技部、税务总局等10个政府部门,多个管理环节不同程度的存在部门职能交叉、重复管理的现象。其中,最明显的是车辆准入管理环节九州体育改为bet9,多个部门分别依据不同法律和部门职责实施产品准入管理,同时存在工信部《车辆生产企业及产品公告》(1985年由机动车辆主管部门开始实施)、市场监管总局机动车辆及安全附件强制认证(CCC认证)(2001年实施,依据是《产品质量法》和《认证认可条例》)、生态环境部车辆环保信息公开(依据是《大气污染防治法》),以及交通运输部营运车辆燃料消耗量管理(2009年实施,依据是《节约能源法》,但该法也没有明确授权交通部门实施营运车辆油耗准入管理)等多项政府准入管理措施,给企业造成很大负担,近年来反映强烈。


九州体育改为bet9  目前我国尚未使用“技术法规”,车辆管理的技术要求通过技术标准体现。虽然《标准化法》中提出强制性标准强制实施,但在实际操作中,由于标准本身缺少管理性内容,《标准化法》有关标准实施和监督的规定不完善,导致标准本身不具备管理的可操作性,不得不依靠其他管理性的行政文件推动实施。由此,强制性标准的实施执行时间往往受到政府行政文件的干扰。同时,我国技术标准制定也存在“政出多门”的问题,同一个技术问题在不同标准中有不同规定,政府执法标准不一,企业执行难度大。以国六排放具体实施时间为例,各地差异很大,导致汽车厂家开发对应被动,产品规划等影响较大。工信部、生态环境部、公安部都使用同一个国六标准,同时加入各部门单独的管理文件,导致执法标准不一,如工信部公告有同一型式认定,而生态环境部则没有。


九州体育改为bet9  上述弊端的产生主要有以下三方面原因:一是我国在“市场经济就是法治经济” 层面的理解和执行不到位,车辆管理立法工作严重滞后,政府和市场的边界一直没有厘清,“有形之手”过长。二是没有完全发挥市场对资源配置的决定性作用,未能完全建立公平竞争的市场环境和优胜劣汰的市场机制。三是在产业发展初期形成的“重产业发展、轻社会利益”的思维有一定惯性,管理思维落后于产业发展。我国车辆管理一直局限于产品和产业层面,而对车辆产品的社会属性认识不足,缺乏更高层面的统一的治理思想引领。


二、 建议


  长期以来的固定思维和条块分割导致道路车辆管理工作产生路径依赖,未来的道路车辆治理体系既要坚持产业和社会、全国和地方、顶层设计和授权分权一盘棋,又要秉持久久为功的信念。我们建议分两个阶段,短期工作方面,把近年来卓有成效的新能源推广相关政策措施统一为智联新能源汽车应用推广促进条例;同时,针对当前较为突出的准入机制问题,借鉴国际通行惯例统一为“一套认证体系”。在中长期层面上以《道路车辆法》立法实现纲举目张,达到的“法律制度顶层统一,兼顾产业社会利益,授权部委制定标准,权责边界清晰明确”之目的。


九州体育改为bet9(一)尽快制定新能源汽车应用推广促进条例


九州体育改为bet9  近年来,国家和地方在新能源汽车方面出台了大量规章、规划和意见,形成了比较完善的新能源汽车推广应用政策体系。目前,这些政策法规法律位阶较低、比较分散。建议在此基础上,将已经证明成熟有效的措施上升为新能源汽车产品应用推广条例,以此统领不同部门的相关政策规章,强力推进智联新能源汽车产品的推广应用环境提升工作,为产业发展创造一个稳定透明的政策环境,引导我国智联新能源汽车产业快速健康发展。


(二)应对自动驾驶趋势,修订法律、扩大测试区域,制定中国自己的自动驾驶伦理标准


九州体育改为bet9  在自动驾驶测试区域方面,由于现有法规限制,全国各地均无较大范围、包含各类路况的实际道路测试条件,主要厂商采用的是私自实验的方式,既有安全隐患,也不利于我国自动驾驶技术的全面发展。在国内主流厂商L3级别自动驾驶技术将于九州体育改为bet9年后实现可以普遍搭载的情况下,现行法律的修订、中国自动驾驶道德伦理指南的编制迫在眉睫(类似德国自动驾驶伦理道德标准)。


(三)由工信部牵头,尽快制定汽车产品准入管理条例,以法律法规的形式明确生产准入、事中事后监管、企业退出机制等


  就欧美日韩发达国家情况看,各国政府均采取加强立法,通过法律授权政府部门对汽车产品从设计、制造、使用、修理,直至报废等全过程进行管理。发达国家一般都只有一套认证制度,具体实施也有非常明确的规定。如欧盟采用型式批准制度,美国和韩国采用车辆安全自我认证与环保型式认证相结合的批准制度,日本则采取与欧盟类似的型式批准制度。


  鉴于工信部长期以来主导产品和企业准入管理,也有专门的内设机构针对汽车产业开展日常工作,建议此项工作由工信部牵头推进。


九州体育改为bet9(四)长期来看,有必要制定明确的规划,启动研究制定《道路车辆法》,加快推进道路车辆管理法制化,建立科学高效的车辆管理体制


九州体育改为bet9  当前,我国车辆立法的条件已经具备、时机已经成熟。一是在长期实践过程中,有关部门已经在车辆管理的多个环节出台了大量操作层面的行政文件,建立起了较为全面的监管体系,并积累了丰富的管理实践经验;二是车辆管理部门、两会代表委员以及产业界一直积极推动车辆立法,各界已达成共识;三是欧美日等发达国家车辆法制化管理的成功经验也为我国提供了重要借鉴。


  建议参考国际经验和根据我国国情,尽快制定和实施《道路车辆法》,建立以法律为基础、符合国际惯例的车辆法制化管理体系,通过提高车辆管理的权威性和严肃性,科学解决车辆管理“管什么,谁来管,怎么管”的问题,从根本上解决车辆安全、环保、节能等社会问题,维护社会公共利益,并促进道路车辆产业健康、可持续发展。车辆立法工作涉及面广、协调难度大,建议由国务院法制办负责牵头起草,参与车辆产品管理的具体部门(如工信部、生态环境部、市场监管总局、交通部、国家发改委)等参加起草工作。


  一是将车辆管理从产品和产业层面提升到社会层面,以创新开放的态度充分发挥企业主动性、最大限度以积极鼓励的取向对应产业未来新趋势和商业模式,同时将车辆普及带来的交通安全、环境污染、能源消耗等负面影响降到较低水平。九州体育改为bet9《道路车辆法》应从维护社会公共利益的角度出发,按照全生命周期管理的原则,强化对车辆产品管理。并在充分考虑车辆产品全生命周期各环节的关联性和连续性的基础上,依据《道路车辆法》明确而清晰的授权,各部门合作建立一套科学、完善、统一的技术法规体系,将其作为贯穿车辆全生命周期的技术管理依据。


  二是明确政府管理的内容和边界及各部门的职责分工,各部门依据法律授权对车辆产品和车辆产业实施管理。九州体育改为bet9尊重市场规律和企业的市场主体地位,通过制定《道路车辆法》,以及修订其他车辆管理相关法律、法规,明确各部门管理的内容和边界,引导各级政府在法治轨道上开展工作,避免部分政府部门不作为、乱作为,做到“该管的管住管好,不该管的坚决不管”。依法整合、优化车辆管理部门职能,明确同一个管理内容只能由一个部门负责,杜绝多头管理、重复管理,加快构建职能科学、权责法定的车辆管理体制。通过厘清政府与市场的关系,建立公平开放、法制保障的市场环境,真正树立企业的市场主体地位,充分发挥市场竞争对企业创新发展的促进作用。


  三是加强事中、事后监管,落实企业责任。在《道路车辆法》中提出具有强有力约束力与威慑力的事中、事后监管程序和手段,并做好各环节间的管理衔接。各部门依法加强生产一致性监管,健全缺陷车辆产品召回制度和报废车辆强制回收利用制度,建立企业准入管理环节的合规性承诺和企业退出制度。通过法律明确相关环节的生产者的权利和义务,设定严厉的惩罚措施,提高企业违法成本。将监管重心进一步从事前向事中、事后转移。


  四是强化执法监督,确保相关法律、法规能够得到严格、有效地实施。《道路车辆法》的制定和实施应充分体现“立法权与执法权分离”、“执法权与监督权分离”的原则,在《道路车辆法》及配套法规中明确规定车辆管理的执法程序、执法手段,以及对执法部门违法的惩罚措施,为人大、司法机关、监察机关等开展执法监督工作提供明确的法律依据和评判标准。建立和完善执法部门内部的管理行为合法性审查机制和责任倒查机制,全面推进政务公开,整合各方监督力量,杜绝任何部门或个人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法,坚决消除权力设租寻租空间,最大限度排除人为因素和个人意志对车辆管理的干预,做到有法必依、执法必严、违法必究。

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